Vorbemerkung
Das 1991 vom ehemaligen US-amerikanischen Justizminister Ramsey Clark gegründete International Action Center (als Antwort auf den Golfkrieg) initiiert im März 2000 ein internationales „Tribunal gegen die Verantwortlichen des NATO-Kriegs in Jugoslawien“. Zur Vorbereitung fanden seit Juli 1999 Hearings bzw. Tribunale in vielen amerikanischen und europäischen Städten statt, organisiert von lokalen Friedensbewegungen und Anti-Kriegs-Initiativen. Am 4. Dezember 1999 fand das entsprechende Wiener Tribunal statt.
Wilfried Graf, der schon seit Mitte der 80er-Jahre auf den Schlaininger Jahreskonferenzen zum State of Peace für eine friedliche Lösung des Kosovo-Konflikts eintritt, nutzte die Gelegenheit, um die Kritik an den Verhandlungen von Rambouillet zu präzisieren. Wir dokumentieren im folgenden die schriftliche Unterlage seines Vortrags. Eine wissenschaftliche Aufbereitung dieses Textes wird in einem Buch erfolgen, das auf der internationalen Ringvorlesung „Welcher Friede? Beiträge der Wissenschaft. Lehren aus dem Kosovo-Krieg“ basiert, die Wilfried Graf in Kooperation mit einer Studenteninitiative im Wintersemester 1999/2000 an der Universität Wien organisierte.
Ich denke, dass eine Kritik an den Verhandlungen von Rambouillet wesentlich grundsätzlicher ausfallen muß als die bisherige Form der Kritik mit dem vielzitierten Annex B. Die Konferenz von Rambouillet im Feber 1999 und die Nachfolgekonferenz in Paris im März über eine Autonomieregelung für den Kosovo dienen bis heute als die letzte Chance eines Friedens vor den NATO-Luftangriffen. Veranstalter dieser Konferenz war die sogenannte Balkan-Kontaktgruppe, der die USA, Rußland, Großbritannien, Frankreich, Italien, Deutschland angehörten, und einige Vertreter dieser Staaten hegten sicherlich die Hoffnung auf eine diplomatische Lösung. Aber ich möchte behaupten, daß die Veranstalter dieser Konferenz keineswegs alle diplomatischen Möglichkeiten ausgeschöpft haben, um zu einer politischen Lösung zu kommen, wie es etwa der deutsche Außenminister Joschka Fischer behauptet hat. Im Gegenteil, insgesamt betrachtet handelt es sich um eine Konferenz, die zumindest von seiten der fünf westlichen Staaten, die dazu eingeladen haben, nahezu von politischem Autismus gekennzeichnet war, im besonderen von der Unfähigkeit zur Empathie mit der serbischen Konfliktpartei.
Ich kann hier nicht auf die Vorgeschichte dieser Verhandlungen eingehen. Fest steht jedenfalls, dass die Vorgeschichte des Kosovo-Konflikts und des NATO-Bombardements auf Jugoslawien nicht nur mit der Aufhebung der Autonomie des Kosovo durch das serbische Regime im Frühjahr 1989 beschrieben werden kann; dass sie auch nicht nur auf die sogenannten „ethnischen“ Konflikte im ehemaligen Jugoslawien als Ursache angeführt werden können. Wir hätten wir auch über die Politik des internationalen Währungsfonds gegenüber Jugoslawien zu diskutieren, und auch über die Anerkennungspolitik der EU, die nicht zuletzt durch Deutschland und Österreich vorangetragen wurde. Die Regierungen der internationalen Staatengemeinschaft haben jedenfalls alle Warnungen von Experten und FriedensforscherInnen in den Wind geschlagen die seit langem, spätestens seit Mitte der 80er Jahre vor einer Eskalation der Nationalitätenkonflikte im ehemaligen Jugoslawien warnten. Im besonderen ist aber ein Brief des ehemaligen UN-Generalsekretärs Perez de Cuellar an den ehem. deutschen Außenminister Genscher zu erwähnen, in dem er rechtzeitig die einzige klare Alternative zum Krieg aufgezeigt hat: nämlich jahrelange Verhandlungen für eine friedliche Gesamtlösung für die Region, auf Basis einer gleichberechtigten Teilnahme aller Konfliktparteien. Also eine Konferenz ähnlich wie die KSZE-Konferenz von Helsinki, und genau das wurde in Rambouillet nicht gemacht.
Die Probleme, die dadurch entstanden sind, haben uns während des NATO-Kriegs gegen Jugoslawien an den Rand eines Dritten Weltkriegs gebracht haben und sind heute keineswegs gelöst. Das heißt aber, dass es nicht damit getan ist, heute nur die Verantwortung einiger Politiker festzustellen, sondern dass die Friedensbewegung vor der Aufgabe steht, eine Bewegung zur Verhinderung des Dritten Weltkriegs ins Auge zu fassen.
Die Kosovo-Albaner haben neun Jahre lang versucht mit sogenannten gewaltfreien Methoden gegen die serbische Unterdrückungspolitik anzugehen. Sie haben dabei aber zugleich den Aufbau von staatlichen, gesellschaftspolitischen Gegenstrukturen vorangetrieben, ohne ein wirkliches Angebot zum Dialog mit der serbischen Seite aufrechtzuerhalten. Das war aus meiner Sicht ein strategischer Fehler bei dieser Strategie der Gewaltfreiheit. Erst nachdem diese Strategie Ibrahim Rugovas zurückgedrängt wurde und die UÇK die Bühne betreten hatte, nachdem dann breitere bewaffnete Auseinandersetzungen zwischen den Kosovo-Albanern und den serbischen Polizei- und Armeekräften stattgefunden hatten, haben die NATO und die Kontaktgruppe beschlossen etwas zu unternehmen. Aber vielleicht wäre es besser zu sagen, sie haben dann eine Möglichkeit vorgefunden, in ihrem Sinne tätig zu werden.
Nach den militärischen Anfangserfolgen der UÇK konnte der US-Sondergesandte Holbrooke Mitte Oktober 1998 mit Milosevic eine Vereinbarung aushandeln, die folgendes vorsah:
die Einstellung der militärischen Aktivitäten der serbischen Kräfte
einen teilweisen Rückzug dieser Kräfte aus Kosovo
eine Entsendung von 2000 Beobachtern der OSZE.
Aber bereits damals feierte die NATO diese Zusagen der serbischen Seite als Erfolg einer Drohung mit Luftangriffen. Und von da an erleben wir die permanente Begleitung dieses sogenannten Friedensprozesses mit einher auch öffentlich kommunizierten Drohung mit NATO-Luftangriffen. Ich denke dass allein diese Tatsache erklärt, warum diese Verhandlungen nicht erfolgreich sein konnten, weil man so einfach keine gleichberechtigten Verhandlungen führen kann. Man öffnet nur Tür und Tor zu den verschiedensten taktischen Spielen.
Nach dieser Vereinbarung zwischen Milosevic und Holbrooke hat der neuernannte Balkan-Unterhändler der Clinton-Administration Christopher Hill eine Shuttle-Diplomatie zwischen der Regierung in Belgrad und den verschiedenen Parteien und Organisationen im Kosovo begonnen. Schon dabei zeigte sich eine Konflikt-Struktur, die während des ganzen Verhandlungsprozesses – und eigentlich bis heute – unverändert gleich bleibt:, bei der einerseits die serbische Seite die Forderung nach einer Autonomie – auch einer weitreichenden Autonomie – im Prinzip unterstützt, wobei sie sich auf die konkreten Vorgaben Christopher Hills nicht einlässt, während andrerseits die Kosovo-Albaner ihre Zustimmung zu einer weitreichenden Autonomie des Kosovo im Rahmen Jugoslawiens stets mit der Forderung verbinden, nach drei Jahren neu zu verhandeln, auf Basis eines völkerrechtlich verbindenden Referendums über den endgültigen Status des Kosovo. Das dies bedeutet, bei einer 90%igen Mehrheit der albanischen Bevölkerung im Kosovo, den Kampf um die völlige politische Unabhängigkeit nach drei Jahren der Autonomie wieder neu aufzunehmen, mußte jedem der Beteiligten klar sein, nicht nur den Serben, sondern auch dem Westen. Es war also kein Zufall, dass diese Shuttle Diplomatie Christopher Hills von Erfolglosigkeit gekennzeichnet blieb, während zugleich die bewaffnete Auseinandersetzung zwischen der UÇK und den serbischen Sicherheitskräften eskalierte.
Als die Kontaktgruppe dann Mitte Jänner 1999 die Konferenz von Rambouillet einberief, setzte sie als Grundregeln durch, zunächst nur über eine Übereinkunft über den politischen Teil einer Autonomieregelung zu verhandeln. Erst wenn es darüber eine Übereinkunft gäbe, wäre über zivile und militärischen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Vereinbarung zu diskutieren, d.h. konkret über eine Stationierung einer Internationalen Truppe zur Implementierung dieser Autonomieregelung. Diese Grundregeln waren von Anfang an ein fauler Kompromiss innerhalb der Kontaktgruppe, nämlich ein Kompromiss zwischen den 5 westlichen Mitgliedsstaaten, die sich frühzeitig auf die Notwendigkeit der Stationierung einer NATO Truppe oder zumindest einer von der NATO geführten Truppe im Kosovo festgelegt hatten, und dies seit Oktober 1998 auch öffentlich kommunizierten, und Rußland, das dagegen stets opponierte.
Auf dieser Grundlage wurde von den Chefunterhändlern Christopher Hill (USA), Boris Majorski (Rußland) und der Österreicher Wolfgang Petritsch (als Beauftragter der EU) – auf Basis der Vorarbeiten des Amerikaners Christopher Hill – zum Auftakt der Konferenz von Rambouillet am 6. Februar den Delegierten der beiden Kontaktparteien ein erster Entwurf vorgelegt. Am selben Tag wurde ein Interview veröffentlicht mit Wolfgang Petritsch veröffentlicht, in dem er als EU-Beauftragter erklärte, es gäbe nicht viel Spielraum für die Verhandlungen, wörtlich: „80% unserer Vorstellungen werden einfach durchgepeitscht werden.“[1] Die beiden Delegierten würden im Jagdschloss Rambouillet „interniert“[2]. Trotz des Verhandlungsdrucks werde die Konferenz „am Schluss aber wohl auf ein Diktat der Kontaktgruppe hinauslaufen“[3]. Und schließlich drohte Petritsch wörtlich: „Vor Ende April wird der Kosovo-Konflikt entweder formal gelöst sein, oder die NATO bombardiert“[4].
Der Entwurf der Chefunterhändler bezog sich entsprechend der Grundregeln nur auf den politischen Teil und enthielt keinerlei Aussagen bezüglich der Implementierung einer NATO-Truppe. Die jugoslawische Delegation signalisierte prinzipielle Bereitschaft in Bezug auf die weitgehende Autonomieregelung und verlangte Veränderungen in Bezug auf die konkrete Ausgestaltung, vor allem bei den Kompetenzen beim Parlament und den Justizbehörden des Kosovo. Die kosovo-albanische Delegation erklärte sich ebenfalls mit dem Vorschlag einverstanden, stellte aber zwei Bedingungen: erstens einen Passus in bezug auf eine militärische Implementierung durch internationale Streitkräfte hinzuzufügen, wobei diese zumindest von der NATO geführt werden müssten, und zweitens das schon erwähnte Referendum nach drei Jahren, und damit verklausuliert die Forderung aller albanischer Parteien nach politischer Unabhängigkeit.
In der Mitte der zweiten Konferenzwoche wurde von Hill ein neuer Entwurf vorgelegt, diesmal mit einem Passus zur militärischen Implementierung der Autonomieregelung – das sogenannte Kapitel 7 des endgültigen Vertragsentwurfs vom 23. Februar, der dann am 18. März bei der Nachfolgekonferenz in Paris nur mehr von der kosovo-albanischen Delegation unterschrieben wurde. Dieses Kapitel 7 enthält klare Bestimmungen zur Stationierung einer internationalen Truppe, der sogenannten Kosovo Force mit knapp 30.000 Soldaten und unter Führung der NATO. Diese wurden von den westlichen Staaten der Balkan-Kontaktgruppe auch öffentlich vertreten, nicht öffentlich vertreten wurde der berühmte Annex B zu diesem Kapitel 7, der noch viel konkretere Vorstellungen enthielt, nämlich die ungehinderte und kostenlose Bewegungsfreiheit der NATO-Truppen in der gesamten jugoslawischen Föderation sowie die Immunität der NATO Angehörigen gegenüber den örtlichen Behörden. Dem SPD-Abgeordneten Hermann Scheer voll rechtzugeben, wenn er meint: „Die Gewährung voller Operationsfreiheit der NATO hätte kein jugoslawischer Politiker unterschreiben können, nicht einmal ein demokratischer Nachfolger Milosevics.“
Wolfgang Petritsch sagte in einem weiteren Interview, in der Süddeutschen Zeitung am 13. April: „Es war uns vollkommen klar, dass sich ein souveränes Land mit diesen Bestimmungen am schwersten tut.“ Er meinte, dass der Annex B den Regelungen entsprochen habe, die für UN-Friedenstruppen im allgemeinen gelten, dass sie den Regelungen ähnlich waren, wie sie im Dayton Abkommen implementiert wurden, und vor allem, dass sie verhandelbar gewesen wären. In diesem Punkt widersprachen russische Diplomaten. Sie behaupten, dass diese Bestimmungen einseitig von der NATO formuliert wurden, den beiden Delegationen erst in der zweiten Konferenzwoche vorgelegt wurden und zwar als nicht verhandelbar, sowie nur von seiten der USA und Großbritannien, ohne vorherige Konsultation mit der restlichen Kontaktgruppe. In späteren Berichten sowie in seinem Buch[5] betont Petritsch demgegenüber, dass über den Annex B gar nicht verhandelt wurde, da die jugoslawische Delegation jegliche Diskussion zur militärischen Implementierung grundsätzlich verweigert habe. Das mag in der Tendenz zwar richtig sein, macht die Sache aber nicht besser. Hätte eine andere Verhandlungsführung sowie eine andere Form der internationalen Friedenstruppe unter Führung der UNO die Chancen für einen Erfolg dieser Konferenz nicht wesentlich erhöht?
Auch die kosovo-albanische Delegation verzichtete erst nach großem Druck der extra angereisten US-Aussenministerin Albright in den letzten Tagen der Kosovo-Konferenz auf ein Referendum nach drei Jahren über den endgültigen Status des Kosovo. Aber die alternative Formulierung war keineswegs besser. Jetzt hieß es, dass der Wille der Kosovo-Albaner nach drei Jahren in geeigneter Form zu berücksichtigen wäre.
Am 23. Februar wurden die Verhandlungen von Rambouillet ausgesetzt. Auf einer Pressekonferenz des britischen und des französischen Aussenministers als Konferenzvorsitzende wurde ein großer Erfolg verkündet und behauptet, auf einer Nachfolgekonferenz in Paris sei nur noch der Implementierungsteil zu verhandeln, beide Teile des Vertrags wären ein unauflösbares Paket, Rußland sei uneingeschränkt dafür. Diese optimistisch klingende Informationen verbreiteten sich dann in Windeseile in den westlichen Aussenministerien, Parlamenten und Medien. Diese Informationen waren aber durchgängig falsch, denn spätestens als den beiden Konfliktparteien die Entwürfe für die militärische Implementierung im Kosovo vorgelegt wurden, gab es keinen Konsens mehr in der Kontaktgruppe. Rußland unterstützte den militärischen Teil zu keinem Zeitpunkt.
Zu Beginn der Pariser Folgekonferenz am 15. März bekundeten die kosovo-albanischen Delegierten ihre sofortige Bereitschaft zur Unterzeichnung, während die jugoslawischen Delegierten einen 40-seitigen Alternativentwurf vorlegten, der sich nur auf die politische Autonomieregelung bezog.
Am 18. März wurde der alte 82-seitige Vertragsentwurf von der albanischen Seite unterzeichnet, die Konferenz war abgeschlossen. Am 20. März fand ein letztes formales Gespräch zwischen den Chef-Unterhändlern und Milosevic statt, vor dem Hintergrund einer wechselseitigen Erpressung, einerseits durch die Drohung mit den NATO-Luftangriffen, andererseits durch den Beginn primitiver Vertreibungsaktionen gegenüber den Kosovo Albaner durch die serbischen Sicherheitskräfte. Die tatsächlichen Luftangriffe konnten beginnen.
Die Geschichte dieser Verhandlungen spricht für sich selbst. Es geht dabei nicht um die Interpretation des Annex B, es geht um die durchgängige Methodik dieser Verhandlungsführung, vor allem der westlichen Staaten. Es gab keine wirklichen Friedensverhandlungen in Rambouillet. Es gab erstens keine Zivilität, denn es gab immer die Drohung mit der NATO-Bombardierung. Es gab zweitens keine Empathie gegenüber der serbischen Seite, deren berechtigten Befürchtungen über die Folgewirkungen einer Eigendynamik in Richtung einer Destabilisierung der ganzen Balkanregion. Es gab drittens keine kreativen Lösungsvorschläge für den eigentlichen inhaltlichen Konfliktlinien. Im politischen Teil – zwischen den Polen „erweiterte Autonomie“ oder „volle politische Unabhängigkeit“ für Kosovo – hätte es als transformative Lösung z.B. die „dritte Republik“ gegeben, im Rahmen einer Föderation oder Konföderation. Die Forderung lag auf dem Tisch, es wäre durchaus vernünftig und realistisch gewesen, sie im Rahmen wirklicher, offener Verhandlungen durchzusetzen. Im militärischen Teil – zwischen den Polen „NATO-Führung“ oder „UNO-Führung“ – war ebenfalls eine transformative Lösung denkbar, z.B. eine Friedenstruppe unter UNO-Hoheit mit russischen und westlichen Truppen.
In Rambouillet gab es keine kreative Konfliktbearbeitung, und auch der österreichische Chefunterhändler, der mit der Tradition einer aktiven Neutralitätspolitik vielleicht am ehesten etwas hätte erfinden können, hatte sich einer EU-Politik unterworfen, die von Anfang an im engsten Bündnis mit der Politik von NATO und USA koordiniert war.
Der Völkerrechtler Otto Kiminich hat meiner Meinung nach alles gesagt, was es zu diesen Verhandlungen zu sagen gibt: „Im Völkerrecht setzt sich die Erkenntnis langsam durch, dass Gewaltverzicht mehr bedeutet als den Verzicht auf Waffengebrauch. Auf dem Gebiet des internationalen Vertragsrechts hat dem die Wiener Vertragsrechtsrechtskonvention von 1969 bereits Rechnung getragen. Nach Artikel 52 dieser Konvention ist jeder Vertrag, der unter Anwendung oder Androhung von Gewalt zustandegekommen ist von Anfang an nichtig.“
